Etude de faisabilité juridique

Rédigé par Dr Samina CHAKIRA et Dr  HAMADI Mohamed (Ibnou)

 

 

SIGLES ET ACRONYMES

DGAC : Direction générale des Arts et de la Culture

DAC : Direction des Arts et de la Culture

CNDRS : Centre national de documentation et de recherche scientifique

CT : Collectivité territoriale

DGEAT : Direction Générale de l’équipement et de l’Aménagement du territoire

MH : Monument historique

ICOMOS: Conseil international des Monuments te des Sites

UICN : L’Union internationale pour la conservation de la nature

UNESCO : Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture

 

Résumé

L’Union des Comores à travers un programme FSP RR, le CNDRS en collaboration avec le service de coopération et d’action culturelle de l’Ambassade de France en Union  des Comores met  en  œuvre un  projet  des études des Sultanats historiques des Comores pour la préparation du dossier d’inscription sur la liste du patrimoine mondial. Ce travail est une suite d’une mission de conseil conjointe UNESCO/ICOMOS et sur invitation de l’État partie des Comores, qui s’est rendue aux Comores du 31 mai au 9 juin 2022. La Direction générale du CNDRS a bénéficié d’un projet en vue de réaliser 6 études phares visant à étudier la faisabilité d’un dossier sériel. 

Le présent rapport d’étude consiste à analyser l’ensemble des textes juridiques nationaux permettant d’assurer une protection et une exploitation effectives des six sites en voie de patrimondialisation.

Les Comores ont ratifié la Convention de 1972 en 2000, ce qui a permis au pays d’établir une liste indicative en 2007. Cependant, le pays n’a pas entendu ladite ratification pour se munir des textes légaux pour régir sur les actions patrimoniales. En effet, le premier cadre légal date de 1956, le second en 1994 et le dernier en 2021, le Code de l’urbanisme et l’habitat de 1986 révisé en 2011, le décret sur la propriété foncière de 1911 et  la loi n°86-006/AF relative aux associations de 1986. Ces textes fondateurs sont suivis par d’autres notamment la reconnaissance de constitutionnalité de la culture en 2018 et de la décentralisation en 2011. Il existe à ce jour plusieurs textes de légalités et réglementaires agissant directement et indirectement sur le patrimoine. L’analyse de ces textes nationaux  tient compte des textes de conventionnalités notamment des Nations Unies, de l’UNESCO et de l’Union Africaine. Il s’efforce de suivre les recommandations faites par d’autres organisations, en particulier l’ICOMOS et UICN. L’objectif de ce rapport est d’asseoir une réflexion de faisabilité juridique cohérente capable de faire des propositions complémentaires aux textes susmentionnés.

Introduction

L’inscription d’un bien au patrimoine mondial apparaît comme un incontestable succès pour la promotion et la conservation du patrimoine culturel et naturel. Pour faire partie de cette liste mondiale, il faut réunir certains critères décris par la convention internationale de l’UNESCO de 1972. Les textes juridiques nationaux constituent une des garanties incontournable que l’État comorien est en mesure de préserver l’authenticité, la valeur universelle exceptionnelle des sites mais aussi sa volonté de transmettre et de promouvoir son patrimoine culturel et naturel à l’échelle nationale et internationale.

A l’échelle internationale, la convention de 1972 tente à rétablir l’interaction entre l’être humain et la nature ainsi que le besoin fondamental de préserver l’équilibre entre les deux.

A l’échelle nationale, la loi n°20-033/AU relative à la protection du patrimoine national culturel et naturel en Union des Comores a pour objectif de protéger le patrimoine culturel national. Toutefois, ladite loi ne couvrant que le domaine public de l’État possède bien des limites. En effet, elle ne couvre pas le domaine privée.

Notre travail analysera les dispositifs juridiques privées in fine de faire des propositions de faisabilité, de protection et de promotion juridique cohérentes et complémentaires. La réconciliation des dispositifs publics et privés est l’un des atouts de ce travail. Notre étude et analyse ont porté un accent singulier sur les dispositifs coutumiers, religieux et traditionnels prélevés lors des études du terrain. Cet accent particulier a permis d’étudier les systèmes de successions du patrimoine culturel et mobilier.

            Le patrimoine est régi par d’autres textes notamment la Constitution de 2018, le code de l’urbanisme et de l’habitat, les textes sur la propriété foncière 1911 et 1946, la loi et les décrets sur le système national des aires protégées de 2018 et 2022, les textes relatifs à la décentralisation (régions et communes) de 2011, les dispositifs statutaires des îles autonomes de 2012, les dispositifs relatifs aux chefs des villages et des quartiers de 2015 et enfin les dispositifs relatifs aux associations de 1986.

L’objectif  de notre travail est de mener une étude de faisabilité en matière de protection juridique des six éléments composant le dossier des Sultanats historiques des Comores (SHC), à savoir : Moroni, Ikoni, Ntsoudjini, Itsandra, Mutsamudu de Domoni.

Bien que ces sites constituent un ensemble de bien sériels plus ou moins semblables, ils sont différents en matière de contexte juridique et environnemental, mais pas que. Ils ne bénéficient pas de la même approche sur le plan communicatif. En effet, nous avons constaté que les textes juridiques mentionnés jusqu’ici ne bénéficient pas d’une communication locale, donc pas appliqués. L’une des raisons de la non application est l’absence d’un texte d’application notamment la loi relative à la protection du patrimoine culturel national de 2021. Une série des propositions seront faites dans ce travail permettant la mise en place d’un texte d’application.

L’activation des forces locales, Mairies, associations et gestionnaires par des dispositifs juridiques est un autre objectif que ce travail. Des propositions comme une clause générale de compétence, un principe d’attribution et de substitution, un contrôle de légalité et de subsidiarité, pour ne citer que ceux-là, sont faites in fine d’établir le pont juridique entre les différents acteurs du patrimoine. Ces propositions sont les valeurs ajoutées de notre contribution.

            Les données rapportées dans ce rapport sont les fruits d’une documentation des productions scientifiques (ouvrages, articles, notes et commentaires), des analyses exhaustives des textes légaux existants et bien évidemment des études sur les terrains (entretiens avec les différents acteurs, gestionnaires, associations, ayants-droits entre autres).

I- MÉTHODOLOGIE ET METHODE

La méthodologie et la méthode utilisées pour la réalisation de l’étude juridique est basée sur trois dimensions : une recherche bibliographique (ouvrages, articles, rapports, données scientifiques), une analyse et audit des textes juridiques existants (constitutionnalité, conventionalité, loi (décentralisation, etc.), décrets, arrêtés, circulaires, directives, codes et une démarche théorique et pratique, descente du terrain, sur les aires culturels et environnementales des monuments historiques. La démarche du terrain a permis de mesurer l’appropriation des textes existants par les locaux, de prélever les lacunes y référents et de proposer des dispositifs juridiques cohérents à une protection des MH dument effectives et inclusives. Nous réconcilions donc une démarche théorique et pratique.

Sur les cas pratiques, nous admettons avoir fait recours aux différentes études faites par les autres expertises, sociologiques, anthropologiques, architecturales, historiques, cartographiques, topographiques, urbanistiques et archéologiques[1]. En effet, la protection juridique d’un secteur ou d’un permettre d’un site ne doit pas relever d’un hasard juridique mais bien d’une expertise urbaine rigoureuse.

            Cette étude a été réalisée avec le concours de deux juristes senior et junior avec une expertise diversifiée.

1. LE MANDAT DES CONSULTANTS

Le mandat des consultants  consiste à la participation dans les études de faisabilité juridique du dossier des sultanats historiques des Comores, conformément aux prescriptions des Termes de référence. Ils ont travaillé en étroite collaboration avec l’équipe des experts nationaux et internationaux tout au long du processus et sous la coordination nationale du CNDRS. Les experts se sont vu confier les activités suivantes:

• Etudier  et entreprendre une règlementation des activités de construction dans les médinas par des  documents  de  principe,  avec  des  schémas  graphiques  définissant  les  secteurs protégés et des zones de développement pour chacune des villes, pour définir une première stratégie  urbaine  capable  de  concilier  protection  et  développement  pour  les municipalités.
• Etudier la présentation du cadre légal comorien pour la protection du patrimoine et l’aménagement du territoire (lois et décrets d’application : situation des décrets à définir ; règlement d’urbanisme des municipalités, etc.) pour contribuer à la rédaction du chapitre 5 du dossier (gestion du site) et du Plan de Gestion des sites. 

Pour aboutir à ces deux missions, nous articulons notre travail sur deux grandes parties. La première partie : une étude des dispositifs juridiques existants. Deux chapitres composent celle-ci : un état de lieu des textes légaux  susmentionnés (Chapitre 1) et les différents acteurs œuvrant dans la protection selon les textes législatifs dument cités (Chapitre 2).  La deuxième partie est articulée sur la faisabilité et les propositions juridiques complémentaires aux textes étudiés dans la première partie. Deux chapitres la constituent : la faisabilité juridique : activation et appropriation des textes juridiques existants (Chapitre 1) ; les propositions juridique complémentaires : pour une responsabilisation et appropriation légales effectives (Chapitre 2).

PARTIE 1 : UNE  ETUDE DES DISPOSITIFS JURIDIQUES EXISTANTS : ETAT DE LIEUX ET ACTEURS

La notion du patrimoine est une notion récente couvrant « les monuments historiques, les artefacts, les groupes de bâtiments, les sites, les musées qui se distinguent par leurs valeurs diverses, y compris leurs significations symboliques, historiques, artistiques, esthétiques, ethnologiques ou anthropologiques, scientifiques et sociales »[2]. Les six éléments du dossier des Sultanats historiques des Comores sont des sites, un groupe de bâtiments, des médinas.

            Un état de lieu des dispositifs (textes) juridiques consiste à répertorier et à analyser l’ensemble des textes légaux agissant directement et indirectement au patrimoine. Il permet de mesurer les forces, les faiblesses mais aussi déceler les vide-juridiques desdits dispositifs.

            Le chapitre consacré aux acteurs nous permettra de suivre la chaine juridique des décisions, comprendre le rôle de chacun et de chaque niveau institutionnel.

CHAPITRE 1 : ETAT DE LIEUX DU SYSTEME JURIDIQUE DES SULTANATS HISTORIQUES

A travers ce chapitre, il s’agira de dresser un panorama de l’ensemble des textes régissant le patrimoine cultuel et naturel du pays en apportant un accent singulier sur « Les Sultanats Historiques des Comores » d’une part, et d’autre part, une analyse de l’existant en matière de patrimoine bâti.

Nous répertorions trois types de textes : les textes de constitutionnalité, les textes de légalités émanant du pouvoir[3] législatif (loi, ordonnances et règlements) et les textes réglementaires issues du pouvoir[4] exécutif (décrets, arrêtés et les actes réglementaires des collectivités public, donner aux CT et associations le pouvoir d’émettre des actes réglementaires[5]).

La traduction sommaire de ces textes agissant directement et indirectement sur le patrimoine culturel est la suivante :

– La constitution de 2018

– Le code de l’urbanisme et de l’habitat de 1986 et 2011

– La loi n°86-006/AF relative au contrat des associations de 1986

– La loi n°94-022 portant protection du patrimoine culturel national de 1994

– La loi n°20-003/AU relative à la protection du patrimoine culturel et naturel en Union des Comores de 2021

–  la loi n°11-005/AU relative à la décentralisation de 2011

– Le régime du propriété foncière de 1911 et 1946

– Les arrêtés portant promulgation des lois Statutaires des Îles autonomes 2012

– Le décret n°15-030/PR relatif aux Chefs des villages et Chefs des quartiers de 2015

– La loi et décrets sur les systèmes des aires protégées de 2018 et 2022

– les dispositifs privés : les actes sur les statuts de bien magnwahuli (actes Paul Guy)

– Le code civil 2001

– La loi sur la propriété domaniale 1969

– Le wakf : relevant du cadre juridique musulman

– les arrêtés portant le fonctionnement de la procédure d’octroie de permis de construire 2014  

– Les dispositifs mnhadj at talibin sur les successions, donations

1. Analyse SWOT du cadre juridique

Ce tableau reprend une analyse sur les principaux éléments développés tout en identifiant les sujets sur lesquels une amélioration est attendue pour faciliter l’inscription des sultanats historiques des Comores.

THEMATIQUE	FORCES	FAIBLESSES	OPPORTUNITES	MENACES
Patrimoine culturel	Cohésion sociale, valorisation de l’identité nationale	Absence de coopération avec la police et les autorités décentralisées	Mauvaise application du Code Civil en raison du pluralisme juridique	Catastrophe naturelle
Valorisation du paysage patrimonial national	Existence des institutions comme ICCROM-ICOMOS	Manque de ressource	Faciliter l’établissement des inventaires	Extension d’une urbanisation non maitrisée
Contrôle de l’Etat (légalité, subsidiarité et délais en matière de contrôle)	Régulations des marches publics, livraison des autorisations et de permis de construction, forcer un budget alloué au MH et sites	Réduire l’application des CT	Définition concrètes des actions et du rôle de l’Etat et des CT	La domination de l’Etat
Pouvoir de substitution de l’Etat	Palier l’inaction de l’Etat en matière de protection du patrimoine culturel. Activer les acteurs locaux	Le désengagement total de l’Etat	Permettre une harmonisation, une continuité et une prise en charge pérenne des MH et sites	Absence de subsidiarité et d’autres dispositifs d’assistance techniques
Décentralisation	Différentes responsabilités au niveau local et national	Moyens insuffisants des services des domaines et de la topographie	Remise en cause des certificats d’immatriculation voire de titres fonciers Conflits fonciers récurrents	Déforestation
Patrimoine Bâti	Volonté des communautés à protéger le patrimoine	Problème du domaine en matière foncière /	Constructions d’une manière informelle.	Interventions de restauration hasardeuses
Coexistence de trois régimes juridiques	Lois spécifiques	Ingérence de certains organes dans la gestion du bien et complexité de la gestion et développement des sites.	Perduration des conflits fonciers	Insécurité des biens
Servitudes	Textes sur le Code Civil en matière de servitudes (art.637 et svts)	Non-respect des servitudes	Respects des dispositifs légaux	Les conflits d’inters villageois et individuels voir étatique
Aires protégées	Existence de textes sur les aires protégées	Difficultés pour l’agence à faire respecter ces règles, y compris quand c’est l’administration qui ne les respecte pas. Les procédures judiciaires aboutissent rarement	Risque pour toutes les autres règles d’être respectés	Réconciliation domaine public et privé
Code de l’urbanisme	Existence des articles sur le Code de l’urbanisme (Art. 30 et svts)	Absence des services techniques des mairies pour l’instruction des permis de construire	Constructions informelles qui se multiplient sans contrôle, y compris dans les zones à risques	Maitrise de l’urbanisme
Compétences	Textes répartissant les compétences	Chevauchement des mandats des niveaux administratifs des autorités formelles et informelles	Procédures non respectées	Absence de formation ou ressources humaines

CHAPITRE II : LES ACTEURS 

Sur le plan international, il existe certains acteurs qui contribuent à la protection du patrimoine culturel. Il s’agit de l’UNESCO par la convention pour la protection du patrimoine culturel et naturel mondial et par le conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) avec sa charte de Venise et d’Athènes[6] et l’ICCROM comme centre international d’études pour la conservation et la restauration des biens culturels.

 Au niveau national, le cadre institutionnel est totalement transversal puisqu’il s’agit de partir de haut en bas. Autrement dit, la protection commence par la prise de décision politique en passant par  leur mise en œuvre. Ainsi, le cadre d’intervention de la promotion et la protection du patrimoine comprend trois dimensions :

• Le cadre juridique des actions politiques ;
• Le cadre de promotion et de conservation du patrimoine ;
• Et le cadre relatif à la prise de décision en rapport avec le patrimoine. Cependant, ce cadre est très complexe et parfois lacunaire avec  des chevauchements de compétence.

Rappelons que le Doyen Gérard Cornu définit le cadre institutionnel comme l’ensemble des formes ou structures fondamentales d’organisation sociale telles qu’elle soit établit par les lois et coutumes dans un groupe humain et spécialement du droit public. 

« Les six villes présentées ici, certes de tailles sensiblement différentes, présentent le même ensemble architectural intérieur et extérieur dans leur espace bâtis, de ruelles étroites, de portes sculptées, de mosquées, de palais, de murailles de défense, de mausolées et d’espaces publiques »[7]. Elles ont été, aux mêmes époques de l’histoire des sultanats, reliés par des liens sociaux et familiaux ou séparés par des petites guerres internes de pouvoir.

Au sens de la législation comorienne, la loi n°20-033/ AU du 29 décembre 2020 portant protection du patrimoine culturel et naturel en Union des Comores garantit la protection du patrimoine par des acteurs précis. Ainsi, la protection des Monuments Historiques peut émaner de l’Etat, des collectivités territoriales et des  propriétaires. L’article 22 de la loi de 2020 dispose que les mesures de protection, de préservation et de mise en valeur du patrimoine culturel incombe à :

• L’Etat à travers le Ministère de la Culture ;
• Aux Entités insulaires équivalentes ;
• A la Commission Nationale de la Protection du Patrimoine ;
• Aux Communautés détentrices du Patrimoine.

Parler donc de la mise en œuvre de ces dispositions citées en sus implique d’abord de se pencher sur les acteurs publics, bien qu’ils puissent parfois eux-mêmes se trouver confrontés à des blocages.

Au niveau institutionnel, il existe une coexistence des institutions modernes avec des institutions musulmanes et coutumières. Mais seules les institutions modernes reconnues par les textes officiels feront l’objet de notre analyse. C’est ce qu’on appelle le cadre institutionnel officiel.

D’abord sur le plan moderne, nous notons trois ministères agissant dans le cadre de la promotion et de la protection du patrimoine culturel. Il s’agit du Ministère de la Jeunesse, de l’Emploi, du Travail, des Sports, des Arts et de la Culture, du Ministère de l’Environnement, chargé du Tourisme et du Ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, chargé des Affaires foncières et des Transports terrestres.

Sur le plan Culturel, le Ministère de la Jeunesse, de l’Emploi, du Travail, des Sports, des Arts et de la Culture est le responsable du patrimoine culturel notamment la sauvegarde des Monuments Historiques et des sites ainsi que la conservation et la mise en valeur au titre des MH. Il assure l’orientation politique en la matière.

Au titre des périmètres de protection, le Ministère de l’Environnement, chargé du Tourisme assure la protection du bien suivant la zone dite « zone de tampon ». Il travaille avec l’ensemble des acteurs cités dans ces parties pour garantir une protection sectorielle du bien conformément aux politiques du chef de l’état et aux conventions dument ratifiées.

 Enfin, le Ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, chargé des Affaires foncières et des Transports terrestres qui est la structure qui assure la coordination, l’organisation, la gestion et le contrôle du secteur de l’urbanisme sur le territoire. Le Ministère est donc l’autorité suprême qui agit en matière de politique et de coordination de l’aménagement et de l’urbanisme au niveau central (Al 3 articles 56 code urbanisme).

Parler donc des acteurs de la protection du patrimoine nous amène à étudier les acteurs de l’Etat d’une part, et d’autre part, les acteurs indépendants.

 Section 1 : Les acteurs étatiques de protection du patrimoine

En plus des attributions politiques, la protection du patrimoine incombe aux démembrements de ces ministères. Ainsi, la mise en œuvre des politiques et stratégie renvient aux Directions Générales (Direction Générale des Arts et Culture et ses Directions régionales et la Direction Générale de l’équipement et de l’Aménagement du territoire (DGEAT). Celle-ci met en œuvre la politique en matière culturelle et en matière des travaux publics et Bâtiments.

Ensuite, nous relevons le pouvoir non négligeable des Gouvernorat en matière de protection et de préservation du Patrimoine. Bien que la Constitution de 2018 ne le précise pas clairement, mais la lecture de l’article 103 de la constitution renvoie à une compétence du Gouvernorat en tant que Garant de la culture comorienne.

Enfin,  notons que « l’organisation de l’Union des Comores est décentralisée (…).  L’action publique résulte d’une coproduction entre l’État, les îles et les Communes dont les termes sont fixés par loi ». Au sens de l’article 75, Les Communes sont compétentes en matière d’action sociale, d’urbanisme réglementaire, de cadastre etc.

Sur le plan d’administration, les Collectivités territoriales (CT) s’administrent librement par de conseils élus. La CT de base de l’Union des Comores est la Commune (Article 1 de la loi sur la décentralisation).Cependant, la place de la population n’est pas définie contrairement à l’article 1.

L’organisation personnelle des communesest réglée par deux organes : le Conseil communal (un organe délibérant) et le Maire (organe exécutif) (Article 5).

Le Conseil communal est élu pour cinq. Il est « intégralement renouvelable » (Article 7). La période des élus communaux n’est donc pas stable. La question est de savoir comment créer de la pérennité dans l’action culturelle communale (conservation, restauration, valorisation, gestion, etc.) ? Répondre à cette question nécessite de se pencher sur deux articles importants notamment l’article 2 et 9 de la loi sur la décentralisation.

Ainsi, l’article 2 dispose que les communes règlent par leurs délibérations (décision prise par le Conseil ou autre assemblée ou organe.)les matières de leur compétence »à savoir le « développement économique, culturel, scientifique, (…) aménagement du territoire, protection de l’environnement (…).Ainsi, la commune a certaines prérogatives en matière de protection de l’environnement, de protection et de valorisation de sites naturels, patrimoine immatériel et aquatique. Il s’agit du développement  culturel (inventaire, promotion, protection et valorisation de la culture), du développement scientifique (mise en place des commissaires, conservateurs et gestionnaires culturel et patrimonial) et l’aménagement du territoire (mise en place de zone de protection du patrimoine et de son urbanisme).

Quant au Maire, il pourrait être considéré au sens de la loi comme le conservateur du patrimoine. En ce sens, ilconserve et administre les propriétés de la commune et de faire, en conséquence tout les actes conservatoires-sous le contrôle du Conseil communal. Il dirige entre autres les travaux communaux et veille sur la commodité : rues, quais, ports, démolition et réparation des édifices menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres et autres parties des édifices qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles. Il est donc le responsable du patrimoine culturel et naturel et plus précisément dans la préservation de l’intégrité des MH et sites.

L’article 37 dispose que l’hygiène est assuré par la police communale/ municipale. Ainsi, elle peut jouer le rôle de police de l’hygiène afin d’éviter de faire des MH et sites des déchèteries, comme nous le constatons à certains endroits et lutter contre l’insalubrité et les nuisances (des MH et sites). Enfin, elle dispose du pouvoir réglementaire qui lui est reconnu par la loi (la nature dudit pouvoir sur la culture et le patrimoine).

D’autres organes locaux peuvent intervenir en matière culturelle et patrimoniale (Article 9). Il s’agit du Conseil communal[8]  et du bureau communal[9]. A cela peuvent se rajouter la police communale/municipale qui intervient dans la préservation du patrimoine sous le contrôle du Maire. La police communale assure le nettoyage, éclairage, enlèvement des objets encombrants, de la démolition ou de la réparation des édifices (MH et Sites) menaçant ruine (un contrôle technique sur les MH et sites). Il intervient pour préserver l’intégrité des MH et des sites et du Maintien de l’ordre dans les endroits : foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, abords des lieux de culte et autres lieux publics (MH et sites).

En clair, la culture n’est pas clairement répertoriée dans les compétences citées. La culture et le patrimoine ne sont pas mis en perspectif dans l’action communale. Sur les compétences du ministère de la culture, nous avons déduit la responsabilité de la culture et du patrimoine en raison de son rôle politique et conformément à son mandat.

Il est donc particulièrement difficile de dégager le ou les référents chargés de la culture et du patrimoine à l’échelle communale. 

Les associations ne sont pas mises en valeur par la dite décentralisation, du moins d’une manière apparente. Il faut donc compléter ces compétences avec la place de ladite population, des associations, etc. Nous devons également revoir la question de la tutelle, attribution, etc. Nous proposons de privilégier les associations et autres organes issus de la population.

Ces acteurs étatiques sont complétés par des acteurs non étatiques.

Section 2 : Les acteurs Indépendants

A travers cette section, l’idée est d’étudier rapidement trois acteurs réputés indépendant. Il s’agit de la Commission nationale de protection du patrimoine, des associations et des propriétaires privés.

La commission nationale de la protection du patrimoine est instituée depuis la loi de 1994 et reconduite par celle de 2020. Toutefois, ses missions et fonctionnement ne sont pas précisés par la loi. Il serait donc judicieux de l’accorder une mission d’entretien et de conservation de tous les monuments historiques et de veiller à la qualité des normes de sécurité. Il s’agira de créer un texte règlementaire pour préciser ce rôle d’acteur Scientifique. En ce sens, la Commission pourrait veiller sur l’application des lois qui s’appliquent directement ou indirectement sur les monuments inscrits ou classés d’une part, et d’autre part, donner un avis sur toute demande d’autorisation des travaux qui seront effectué aux abords des monuments.

Pour les associations, elles sont soumises à l’autorité directe de la Mairie et supervisées par la Commission. Ce sont des acteurs de consultation tout comme les propriétaires privés. Elles doivent travailler avec les Mairies et la Commission pour garantir l’intégrité et l’authenticité de la valeur universelle.

Enfin, les propriétaires privées sont également des acteurs dont leur implication dans la gestion des Monuments est requise. Ils doivent donner leur consentement car les monuments historiques des Comores appartiennent à des personnes privées. Le droit civil s’applique de facto dans la préservation desdits patrimoines. Il faut donc repartir les compétences de l’Etat en matière de conservation et la part de l’individu et de ses ayants droits dans la protection. En cas d’un bien indivis, toutes les parties prenantes doivent être intégrées.

DEUXIEME PARTIE : FAISABILITE ET PROPOSITIONS JURIDIQUES COMPLEMENTAIRES

La deuxième partie est articulée sur la faisabilité et les propositions juridiques complémentaires  (mécanisme spécifique de protection) aux textes étudiés dans la première partie.

Une étude de faisabilité consiste à mesurer les forces et faiblesses des dispositifs juridiques existant nous permettant de faire des propositions légaux complémentaires.

Les propositions juridiques complémentaires se baseront sur les faiblesses des dispositifs existants. En effet, ces faiblesses des dispositifs juridiques sont systématiquement dû au fait qu’ils ne bénéficient pas d’une communication, des textes d’application, des dispositifs ou outils institutionnels capables d’appliquer ces derniers. Sans négliger le fait que ces dispositifs n’ont fait l’objet de travaux préalables. C’est dire qu’ils ne reflètent pas les réalités du terrain.     

En effet, la protection des Monuments historiques varie selon des dispositifs généraux ou spécifiques. Les dispositifs juridiques existant, comme nous les avions étudiés ici, couvrent une protection générale. Sur le plan général, une protection juridique d’un monument ou d’un site historique dépend de plusieurs facteurs : environnement, périmètre du MH, connaissance scientifique physique et sociale du site, et enfin de ses propriétaires et des différents acteurs (État central, gouvernorats, collectivités territoriales et locales mais aussi des associations). Notre approche juridique tient compte dans un premier temps des différentes responsabilités.

Sur le plan spécifique, une protection juridique tient compte de l’appartenance du bien, de sa succession[10] (ayants droits), du voisinage (environnement du bien) et de l’implication et de l’appropriation des textes légaux applicables audit site ou MH. Rappelons que la spécificité est répertoriée dans un inventaire[11] dument spécifique. Les dispositifs juridiques existants ne couvrent clairement pas ces spécificités. Notre étude tente de faire des propositions permettant d’activer ces spécificités avec des dispositifs juridiques complémentaires.   

Les Contextes de protection générale et spécifique, du moins du point vu légal, dépendent des dispositions à la fois légales existantes, les mécanismes stricts édictés par les dispositions conventionnelles, constitutionnelles, légales et réglementaires. En ce sens, il est important de noter que sans inventaire général, détaillé ou spécifique, la seule protection effective possible ne peut qu’être celle prenant le maximum de précaution. C’est-à-dire une protection qui installe un dialogue pérenne entre les autorités de l’État, les ayants-droits et la population locale.

La protection juridique de prendre ces précaution est de type sectoriel[12].La nature de ladite protection est double : le dégagement d’un mécanisme juridique de protection existants et la garantie État-propriétaire et Etat-acteurs locaux. La clause générale de compétence, le principe de subsidiarité, le pouvoir de substitution d’action ou encore le contrôle de légalité sont des dispositifs de faisabilités devant renforcer cette protection spécifiques et les textes légaux étudiés ci-contre. Les propositions envisagées ici sont justifiés par cette étude de faisabilité.  

 Deux chapitres constituent cette partie : la faisabilité juridique : activation et appropriation des textes juridiques existants (chapitre 1) ; les propositions juridique complémentaires : pour une responsabilisation et appropriation légales effectives (chapitre 2).

Dans un souci de pédagogie, de méthodologie et de méthode, nous formulerons au fur et en mesure les propositions réglementaires dans le chapitre sur la faisabilité. L’idée est de démontrer que les propositions découlent d’une analyse probante et exhaustive des textes légaux existants.

CHAPITRE 1 : La faisabilité juridique : activation et appropriation des textes juridiques existants

L’étude de faisabilité juridique repartie entre activation et appropriation des textes juridiques existants réconcilie les cadres légaux, les études des cartographes, des urbanistes et  des architectes. Son objectif est de rapiécer mesures juridiques et pratiques de protection et promotion du patrimoine culturel.

1. Les secteurs de protection et de sauvegarde du patrimoine culturel: Bien, bien, Zone Tampon 1, Zone Tampon 2, Grand Paysage et Remparts

                                                                Annotations :

*Notre travail se base sur les douze cartes de délimitations*

Bien =  bien culturel définit

bien= bien culturel non définit

Zone Tampon 1 : secteur dense des MH (secteur de classement)

Zone Tampon 2 : secteur moins dense des MH (secteur sauvegardée/ inscription)

Grand Paysage : secteur de prévention et d’exploitation

Remparts : éléments de Zone Tampon 1

NB 1 : Dans la Zone Tampon 1 : nous trouvons un patrimoine remarquable (grands et petits MH), autres patrimoines (des MH ayant du potentiel), des ruelles (tailles ? empruntées par des hommes ou voitures ? et des routes résidentielles (transports et humains ?)

Dans la Zone Tampon 2 : Nous trouvons les éléments de la Zone Tampon 1 traversés de la route nationale.

NB 2 : Les biens et les éléments historiques changent selon la médina, sa typographie et son urbanisme et son histoire. Ces secteurs ne sont pas mentionnés sur aucun texte légal dument apparent. Nous allons tenter de traduire ces secteurs dans un mécanisme juridique. Les textes légaux, notamment la loi n°20-033/AU promulguée par le Décret n°21-013/PR sur la protection du patrimoine national culturel et naturel du pays utilise les termes inventaire[13] classement[14] et inscription (articles 24, 28, 30, 4, 6, 7, 25, 27, 28, 29, 35) sans les définir. En effet, le classement et l’inscription sont définis à partir d’un inventaire. Or, il n’existe pas à notre connaissance un inventaire ni général ni spécifique. Toutefois, nous tenterons une traduction juridique sur ces termes.

• Approche de protection juridique : périmètre, secteur et zone de protection ?

Le choix du vocabulaire est déterminent s’agissant de la protection et la restauration des MH et sites historiques. Il en va de même pour la sauvegarde et la promotion du paysage culturel. 

Au vu des éléments d’annotation susmentionnés, nous préférons utiliser les vocabulaires suivants : périmètre, secteur et zone de protection. L’importance est d’avoir une protection dynamique, préventive selon le niveau d’importance du bien.

1. Secteur : pour les Zone Tampon 1 (secteur de classement)

Le secteur traduit par les architectes, cartographes et urbanismes par zone tampon 1 représente un concentré de monuments historiques important. L’intervention dans cette zone doit être strictement réglementée. Nous propositions la traduction juridique du terme secteur par le mot «  secteur classement » prévu dans les articles 28, 30,  55 et 56 de la loi susmentionnée. « Le classement au sens de la loi est l’acte par lequel l’Etat Comorien déclare que les biens culturels qu’ils soient, matériel ou immatériel (meubles ou immeubles, sites et monument) déjà inventoriés sont classés dans un registre créé à cet effet. Le classement se fait par décret pris en Conseil des Ministres. Il est une portée nationale »[15].

Il n’existe pas un inventaire, un registre encore moins une ébauche d’un décret d’un objet classé. Le Conseil des Ministres n’a jamais fait une délibération dans ce sens.

Proposition : L’autre dimension juridique du classement est donc la mise en place du « registre » et l’adoption du « décret de classement ». Cependant, le Conseil des Ministres devient l’acteur juridique dudit classement. La problématique de cet acteur est qu’il soit loin des réalités du terrain. Il faut donc un acteur du terrain.

Proposition : Le mot secteur possède ses limites. En effet, il ne définit pas une zone tampon spécifique encore moins définir ce qui est réellement classée.

Proposition : La classement est un processus décentralisé d’après la loi de 2020. « La demande de classement d’un bien est présentée par le propriétaire, le détenteur ou toute personne y ayant intérêt. Elle doit être accompagnée d’un dossier descriptif à l Direction en charge de la Culture et/ou du patrimoine ou le Préfet[16] ou son représentant dans la région dans laquelle est situé le bien. Après avis de la Commission nationale de la protection du patrimoine culturel en charge de l’évolution, la Direction peut proposer au Ministère de la culture une mesure de classement ou inscription dudit bien »[17].

• Périmètre : pour les Zone Tampon 2 (secteur d’inscription)

« L’inscription à l’inventaire consiste à l’enregistrement au Ministère en charge de la Culture des biens culturels publics ou privée qui, sans justifier une nécessiter de classement immédiat, présente néanmoins une certaine importance du point de vue de la science, de l’histoire, de l’art ou de la religion »[18].

Le périmètre, selon les études mentionnées ci-contre, évoque une zone avec du potentiel patrimonial divers et varié. Il est l’environnement et le paysage direct du secteur de classement. Le périmètre est la zone des inscriptions. Les interventions dans cette zone de prévention doivent respecter une réglementation spécifique. Toutefois, dans les dispositifs légaux existant il n’existe pas un acteur sinon une institution devant agir dans ce type de secteur d’inscription.

Proposition : la dispersion entrain les acteurs est un facteur qui empêche une prise en charge effective des MH et des sites. En effet, les acteurs et les institutions majeurs du patrimoine culturel et naturel du pays sont concentrés et fictive. C’est ce qui explique notre volonté à aller vers des dispositifs juridique d’une prise en charge locale. L’exemple fictif d’un acteur et institution est la Commission nationale évoque dans les articles 23,26, 31, 38 et 46. Proposition : La Commission nationale est instituée au sein du Ministère de la Culture (article 23). Son rôle est la protection du patrimoine culturel. Ses missions sont fixées par un décret pris en Conseil des Ministres.  Cette commission n’a jamais vu le jour, de la même manière que le décret devant fixer ses missions.

Proposition : L’activation de la Commission passe par sa mise en place et l’adoption du décret devant fixer ses missions.  

• Zone (exclusive) : pour les biens dans le Grand Paysage (secteur protection cas par cas).

Pour les études mentionnées, nous trouvons des biens d’une valeur historique exceptionnelle en dehors des zones de classement et d’inscription. Ces sont les biens en dehors des médinas. Ces biens doivent être protégés au cas par cas. La protection juridique de ce bien suit le même processus que les autres biens dans les différents secteurs. C’est-à-dire que le bien est inscrit dans un registre, ses atouts répertoriés dans un décret  du Conseil des Ministres après consultation de Ministère de la Culture et de la « Commission nationale de protection du patrimoine ».

Dans ce Grand Paysage nous avons les ruelles, routes de résidences et toutes régionales et nationales.

Approche de protection juridique : les voies (ruelles, routes de résidences, routes régionales et nationale

1. Les ruelles :  

Les ruelles se trouvent principalement dans les secteurs (Zone Tampon 1). Elles sont empruntées essentiellement  par des piétons, mais aussi d’autres usagés comme les automobilistes, motards et cyclistes. Ils ont des conséquences directes et indirectes sur la protection du patrimoine. Il est donc évident des réglementer les pratiques des usagers afin de mieux protéger et promouvoir le patrimoine culturel de cette secteur de classement, de zone tampon 1.

Les conséquences des piétons sont souvent directs, dépôts de déchets, vandalisation du MH ou du site, les interventions hasardeuses en matière de restauration du bien, ou usage des sites ou du MH pour des fins autres que la valorisation.

Proposition : Donner aux gestionnaires, à la police municipale et aux associations les dispositifs juridiques les permettant de réguler les différentes pratiques dans ces zones. C’est le pouvoir de substitution, l’attribution de compétence légale et la clause générale de compétence.

 Les conséquences des automobilistes sont directes : pollutions, déplacement et effondrement des MH. Les conséquences indirectes sont liées à l’aménagement urbain par les locaux. Le Code de l’urbanisme et de l’Habitat ainsi que d’autres dispositifs légaux évoqués doivent être communiqués (compagne de communication des dispositifs juridiques) sur place. C’est l’importance de définir et de donner un pouvoir d’action légale aux différents acteurs discutés dans le deuxième chapitre de notre première partie.

Proposition 1 : Au vue de l’étroitesse des ruelles et la densité des MH dans les secteurs de classement, nous pensons qu’il serait judicieux de procéder à un système de classement dans la Zone Tampon 1 (exiger une intervention qualifiée dans ses zones) et trouver d’autres alternatives pour les automobilistes, cyclistes et motards. Il serait efficace d’interdire la circulation des engins motorisés notamment ceux qui sont lourds dans cette zone. La traduction juridique de cette proposition peut se faire par décret.

Proposition 2 : Dans les Zone Tampon 2, seuls les engins de certaines tailles peuvent être autorisés avec des déviations vers les périmètres d’inscriptions et des zones exclusives. Ces critères peuvent être mentionnés dans ledit décret.

Proposition 3 : Dans cette zone Tampon 2, les interventions sont effectuées par l’Etat, qui assiste techniquement, scientifiquement et financièrement.

Proposition 4 : L’Etat est le policier garant direct de la protection des secteurs de classement et d’inscription. C’est le tribunal de l’Etat central qui tranche les litiges selon les dispositifs de la loi de 2020 (articles 56).

NB : le travail sur le terrain et les autres études nous démontrèrent qu’il est largement faisable d’appliquer ces  propositions. En effet, certains acteurs de commune sont favorables à la mise en place des mesures strictes ayant comme principale objectif la protection des vestiges historiques. Il est possible d’encadrer les activités dans ces zones avec une campagne de communication et un décret y référent.

• Les routes résidentielles :

Elles constituent les artères de liaisons les plus larges. Elles dominent principalement le périmètre d’inscription (Zone Tampon 2). Les engins motorisés sont les plus importants. 

Proposition 1 : Il serait préférable d’isoler les engins motorisés dans certaines de ces routes ayant une densité des MH conséquente. Est-ce possible ? Sinon quelle alternative ?

Proposition 2 : Dans cette zone de protection, les inscriptions peuvent se dérouler au cas par cas selon le périmètre des MH.

Proposition 3 : Dans cette zone d’inscription, l’Etat assiste techniquement, scientifiquement et dans certains cas (à définir par décret) financièrement. C’est la subsidiarité puisque ces zones relèvent de la responsabilité du gouvernorat (ile autonome), de la préfecture (région) et la mairie (commune). Autrement dit, l’assistent financière et la protection des périmètres inscrits sont assurées par ces derniers (les dispositifs de la décentralisation de 2011, les lois statutaires, la Constitution).

Proposition 4 : Dans ces zones le gouvernorat, les préfectures et les communes sont les policiers et garants. Ils ont la capacité à confier cette tâche aux différents acteurs actifs locaux. C’est le tribunal insulaire qui règle les litiges selon les dispositifs de la loi de 2020. Les dispositifs juridiques de régularisation peuvent être des décrets, des ordonnances ou circulaires. Des dispositifs issus du pouvoir de substitutions, d’attribution légale et de légalités ou encore de la clause générale de compétence peuvent être des outils indispensables.

• Les routes régionales et nationales :

Les MH et les sites historiques des Comores sont essentiellement situés sur les littéraux,  à quelques mètres de la mer. Selon le type du patrimoine, nous trouvons, en prenant le cas du patrimoine des sultanats[19] historiques, des MH se trouvent le long des routes ou en arrière paysage.

Dans ces zones, une protection par zonage, au cas par cas, peut être appliquée. Nous distinguerons trois types de zonages : zone  tampon, zone franche et zone frontière. La première zone correspondrait à la zone cœur du MH ; la zone franche constituerait le périmètre sauvegardée tandis que la zone frontière représenterait la zone de prévention ou d’exploitation. Ces dispositifs peuvent être détaillés dans un décret et un texte d’application.  

Proposition 1 : l’établissement d’un inventaire est déterminant pour une protection effective

Proposition 2 : La préfecture et les communes sont les policières de ce patrimoine.

Proposition 3 : La protection des MH dans ces endroits ne peut se faire qu’au cas par cas.

Conclusion : Nous constatons que tel que soit le classement, l’inscription et le secteur sauvegardé, dans les différentes voies,  les dispositifs juridiques sont prévus d’une manière large. Par exemple, les textes légaux existant prévoient la mise en place d’inventaires, d’un registre et d’une commission nationale. Cependant, dans la pratique, rien n’est dument concret. Les décrets ne sont jamais promulgués. La commission nationale n’existe que sur les papiers. Il suffirait pour commencer d’activer cet acteur incontournable qui est la Commission nationale de protection du patrimoine culturel dans un premier temps. Dans un second, adopter les différents décrets évoqués ici notamment celui fixant les missions de ladite Commission. Les décrets qui doivent agir et réguler les différentes actions des acteurs insulaires, régionaux et communaux. Il est impératif d’adoption des textes d’applications. En effet, la loi de 2021 portant patrimoine culturel et naturel national n’a jamais bénéficié d’un texte d’application.

            Il est également primordial d’associer ladite loi à d’autres dispositifs  à l’instar de la décentralisation.  

1. Les dispositifs de la décentralisation dans la protection du MH et des sites

La Constitution et les dispositifs de la décentralisation de 2011 posent les bases d’une gouvernance plus proche des citoyens : « L’organisation de l’Union des Comores est décentralisée (…).  L’action publique résulte d’une coproduction entre l’État, les îles et les Communes dont les termes sont fixés par loi ».

Les Collectivités territoriales (CT) s’administrent librement par de conseils élus. La CT de base de l’Union des Comores est la Commune (Article 1)[20]. Ainsi, le rôle des communes en matière de protection et promotion du patrimoine est incontournable. Nous allons passer en revus les dispositifs de la décentralisation permettant de justifier nos propositions dans le deuxième chapitre de notre étude.  

1. L’organisation du personnelle des communes

Deux organes constituent cette organisation communale : le Conseil communal (un organe délibérant) et le Maire (organe exécutifs) (Article 5).

Proposition : La place de la population n’est pas définie. Son implication dépende de la volonté de l’organisation communale. Notre proposition est d’inclure la force civile, associations, collectifs et autres organes de bonne volonté au service du patrimoine culturel national.  La pertinence de cette proposition est que le Conseil communal est élu pour cinq. Il est « intégralement renouvelable » (Article 7). La période des élus communaux n’est donc pas stable.

En activant par des dispositifs légaux (clause générale de compétence, pourvoir de substitution, contrôle de légalité, attribution légale de compétence, etc.) les différentes forces civiles permettrait d’assurer une continuité et une mise en valeur perene du patrimoine culturel. C’est d’ailleurs ce que prévoit l’Article 2 de la décentralisation :

« Les communes constituent le cadre institutionnel de la participation de la population à la vie de la nation. (…) leur épanouissement, (…)  expression de leur diversité (…) démocratie ». Dans ce sens, « Les communes règlent par leur délibérations (décision prise par le Conseil ou autre assemblé ou organe.) les matières de leur compétence ».

Les délibérations concernent : « développement économique, culturel, scientifique, (…) aménagement du territoire, protection de l’environnement (…).

La traduction pratique de cet article peut faire l’objet d’un décret comprenant les idées suivantes :

• Développement économique : mise en tourisme de la culture ;
• Développement culturel : inventaire, promotion, protection et valorisation de la culture ;
• Développement scientifique : mise en place des commissaires, conservateurs et gestionnaires culturel et patrimonial ;
• Aménagement du territoire : mise en place de zone de protection du patrimoine et de son urbanisme ;
• Protection de l’environnement : protection et valorisation de sites naturels, patrimoine immatériel et aquatique. 

Ces articles démontrent que la commune a donc un pouvoir de décision sur les compétences susmentionnées. Il faut donc compléter ces compétences en activant la force sociale, l’implication de la population civile à travers les associations, les collectifs etc. D’ailleurs nous avons vu ci-contre qu’un classement peut être effectué à la demande d’une personne tiers issues de la population civile du moment où celle-ci est doté d’une légitimité.

            A travers cette activation et pour éviter des actions doublées, il faut également dégager les compétences normatives de l’État (Ministre de la culture/ Direction générale des Arts et de la Culture et la Commission nationale de protection du patrimoine culturel, le CNDRS), du Conseil insulaire (du Gouvernorat), du conseil régional (du la préfecture) et enfin du Conseil municipal (de la mairie). L’ordre légal est également à prévoir  (loi, décret, arrêté, ordonnance, etc.).

• Les prorogatifs des organes locaux (Article 9) 

Les articles 9, 20, 21 et 22 de la décentralisation permettent de justifier la mise en place d’un dispositif complémentaire aux dispositifs légaux existants. A travers ces derniers nous avons les organes suivants :

1. Le Conseil communal :

Le conseil communal assure les missions suivantes :

• Les affaires de leurs compétences (culturelles et patrimoniales citées ci-contre)
• La création de services publics locaux (services culturelles et patrimoniales)
• L’approbation des programmes économiques, sociales et culturelles
• Vote les autorisations spéciales (permis d’intervention, de fouilles sur les MH, permis de construction, etc.)
• Autorise la signature des marchés (marché public), contrats et convention (d’intervention sur les biens culturels et patrimoniaux)
• Examine les dossiers d’appels d’offre des marchés (appel d’offre et étude du marché de conservation, restauration et promotion de la culture et du patrimoine)
• Les questions relatives aux biens de leur collectivité territoriale (acquisition, aliénation, transaction mobilière et immobilière, mode de gestion, (…) acception des dons et legs.
• Informer de tout projet devant être réalisé par l’État (principe de subsidiarité) ou toute autre collectivité ou organisme public sur leur territoire.
• Donne son avis (toutes les fois que celui-ci est requis) par la loi, règlement en provenance de l’Union ou du Gouvernorat. Le Conseil est un organe consultatif donc n’a pas la capacité à adopter des dispositifs légaux.
• Délibère sur l’établissement ou le déclassement des espaces publics (patrimoine paysagé, site et bien culturel ?).
• Délibère sur les avis à donner sur tout projet et sur tout programme d’aménagement d’équipement collectifs.
• Délibère sur les avis à donner sur les dossiers d’expropriation (ceci serait incompatible avec le droit privé s’agit des biens culturel privée) pour cause d’utilité publique, et plus particulièrement en matière domaniale et foncière.

L’article 20 de la décentralisation stipule qu’ « un conseiller ne peut participer à la délibération d’une affaire qui le concerne : soit à titre personnel soit comme mandataire. Les délibérations auxquelles auraient participé ce Conseiller sont nulles de plein droit ». Au cas où le concerne détient un MH ou un site historique dans sa propriété privée. (Faut-il exploiter l’Article 21 dans ce sens ?) C’est-à-dire que les biens reconnu d’une valeur public exceptionnelle et donc le propriétaire ne possède pas les moyens pour l’entretiens doivent tomber dans le domaine public. Ceci est contre le droit privé.

L’article 22 attribue au Conseil communal la capacité de « former en leur seine, des commissions spéciales ». Nous pensons à une commission dédiée à la culture et du patrimoine) pour l’étude des questions relevant de leur attribution ou d’autres dispositifs complémentaires ». Le Maire est le président de droit de ladite commission à créer.

• Le Bureau Communal

Le Bureau communal est un autre organe local dont les missions sont les suivantes :  

• Gere la voirie communale (les routes et l’intégrité du MH et Sites)
• Délivre les permis de lotir (permis de construction) et de construire dans le périmètre communal après avis de la commission compétence du Conseil communal (le conseil dédié ?).
• Donne les permissions de voirie (construction de route ou de nouvelle route ?)
• Procède aux expropriations pour cause d’utilité publique conforment aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur (détails dédits dispositions).

Proposition : Il est  à noter qu’il n’est pas prévu dans ces deux organes l’existence d’un conseil scientifique ou d’une commission scientifique communale (locale). Par ce biais, il sera intéressant de voir l’effectivité et l’implication de la Commission nationale (qui n’existe pas) à l’échelle locale. Autrement dit, les communes peuvent créer un service « conseil scientifique ou commission scientifique communale » pour assurer sa protection culturelle.

• Le Maire

Les compétences du maire sont les suivantes :

• détermine  les emplois communaux.
• Conserve et administre les propriétés de la commune sous le contrôle du Conseil communal.
• Surcroit les marchés des travaux communaux (marché publique du patrimoine)
• Dirige les travaux communaux (le maire peut être considéré d’une certaine manière le conservateur du patrimoine ?)
• Veille sur la commodité : rues, quais, ports, démolition et réparation des édifices menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres et autre partie des édifices qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles (la préservation de l’intégrité des MH et sites ?)
• Faire respecter les règles d’hygiène prévues par la réglementation (Article 37 stipule que l’hygiène est assuré par la police communale/ municipale) (éviter de faire des MH et sites des déchèteries, comme nous le constatons à certains endroits. C’est le cas dans certains MH).
• Lutte contre l’insalubrité et les nuisances (des MH et sites)
• Ordonne les mesures locales sur les objectifs confiés par la loi a son autorité ( la loi nationale sur la protection du patrimoine culturel et naturel, loi sur l’urbanisme, etc.)
• Dispose du pouvoir réglementaire qui lui est reconnu par la loi (la nature dudit pouvoir sur la culture et le patrimoine).
• Peut déléguer par arrêté, a un ou plusieurs agents communaux titulaires dans un emploi permanent.
• En matière de marchés et conventions, le Conseil communal se constitue en commission et s’assure sur place de l’exécution des marchés et conventions (art. 60)

Proposition : Le maire est de facto le conservateur direct du patrimoine culturel et naturel. Avec son pouvoir réglementaire, il peut adopter des décrets(les décrets cités ci-contre par exemple) et d’autres dispositifs non prévus dans le domaine de la loi.

• La police communale/municipale :

Elle est sous le contrôle du Maire. Les missions de la police communale sont les suivantes :

• Assure le nettoyage, éclairage, enlèvement des objets encombrants, de la démolition ou de la réparation des édifices (MH et Sites) menaçant ruine (un contrôle technique sur les MH et sites)
• Interdit de rien exposer aux fenêtres ou aux autres parties des édifices qui puisse causer des dommages aux passants (Ajouter : de l’intégrité des MH et sites), ou causer des exhalaisons nuisibles.
• Maintien l’ordre dans les endroits : foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, abords des lieux de culte et autres lieux publics (MH et sites)
• La circulation et au stationnement sur les voies de communication dans les limites des périmètres des communes (devant les MH et Sites).

Proposition : Des associations du patrimoine affirment ne pas avoir le soutien des la police municipale dans la protection et la promotion des MH et sites. Or, nous constatons ici qu’elle a le devoir de veiller à ces lieux. Donner aux associations et organes des dispositifs légaux permettrait de limiter et de travailler en étroite collaboration avec les forces de l’ordre pour une meilleure préservation.

• Sur les habitants, l’administration des biens et services et les actions culturelles et patrimoniales locales

A travers cette partie nous verrons comment la commune, ce niveau de base, opere avec ses citoyens. L’objectif est de déceler la moindre collaboration sur les affaires culturelles et patrimoniales. Notre analyse se base sur les dispositifs légaux existants, notamment la décentralisation. Les domaines dument claires de ladite de collaboration commune-habitants sont les suivants :

• « Une commune est tenue de fournir, aux frais du demandeur, personne physique ou morale (association, etc. ?) dans un délai maximum d’un mois (…) une copie de son budget et de son compte administratif » (art.45)
• Les registres communaux : registres des délibérations, registre des arrêtés.

• Les citoyennes et citoyens peuvent être consultés sur les décisions que les autorités sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune (dont la compétence culturelle et patrimoniale) (art.49).
• Une commune peut créer des comités consultatifs (présidées par un membre du Conseil communal) sur tout problème d’intérêt local concernant tout ou partie du territoire (des représentants de la société civile) (art.50)
• Sur les impôts locaux : impôts fonciers sur les propriétés bâtis et non bâtis, taxe d’habitation, taxe sur les activités, patentes et licences (ses taxes peuvent être exonérer si verser sur la restauration des MH et sites ?) (art.56)
• Le Maire une fois délégué un service (service culturelle et patrimoniale) peut la retirée si celle-ci ne répond : aux conditions prévues par la règlement intérieur, compromet l’ordre ou la sécurité publique, le bilan manifeste des pertes portant préjudice aux intérêts de la majorité des habitants de la commune intéressée.
• Toute commune ayant délégué un service public ou d’intérêt public peut initier la révision ou la résiliation du contrat de délégation de service public en cas de déséquilibre des dépenses et des ressources.
• Les règles relatives aux marchés publics des communes sont fixées par les textes en vigueur (art.65)
• Sauf dérogation prévue par la réglementation en vigueur sur les marchés publics, les immeubles ou droits immobiliers appartenant aux communes (MH et Sites) sont vendus par adjudication avec concurrence et publicité (L’État peut-il être acheteur ?

Conclusion du chapitre :

            En matière de faisabilité, les dispositifs juridiques existant présentent une base solide à partir de laquelle une protection juridique du patrimoine culturel et naturel est possible. En effet, le rôle du gouverneur, du préfet et du maire est définit même si d’une manière beaucoup trop générale. Les caractères généraux des textes légaux rendent cette base fragile. Nous ressentons le manque d’études préalables lors de la rédaction de ces derniers. Ces textes manquent de profondeur juridique et pratique. Il est évident qu’il faut faire recours à des dispositifs complémentaire dont l’objectif est de rendre applicable ces bases légales. La loi de 2020 sur la protection du patrimoine culturel et naturel nationale est sans textes d’application. La décentralisation de 2011 n’est pas effective. Les iles autonomes, les préfets et les maires dépendent fortement du pouvoir central. A travers ces manques, nous réalisons l’effacement de la population civile.   

CHAPITRE 2 : Les propositions juridiques complémentaires : pour une responsabilisation et appropriation légales effectives

            Ce chapitre a pour ambition de ressortir, sous formes de propositions, des dispositifs dont l’objectif est de rendre applicable les dispositifs juridiques étudiés jusqu’ici. Nous retenons principalement les propositions suivant : une clause générale de compétence, une attribution légale de compétence, un pouvoir de substitution et un contrôle légalité. Ces dispositifs seront justifiés par des renvois aux dispositifs existants.

            L’autre objectif est de démontrer comment ses dispositifs complémentaires peuvent contribuer à l’implication et à la responsabilisation des acteurs locaux dans le processus de valorisation, préservation et protection du patrimoine culturel du pays.

1. Les propositions juridiques complémentaires
2. La clause générale de compétence

            Une clause générale de compétence est un principe donnant aux collectivités territoriales la capacité d’intervention générale. Cette intervention doit être justifiée par les conditions suivantes : intérêt public et dans les domaines relevant de la compétence exclusive de l’Etat ou d’une autre collectivité territoriale.

            Au vue de la forte dépendance des Iles autonomes et ses collectivités territoriales à l’Etat central, une clause générale de compétence permet de rendre la décentralisation effective. C’est-à-dire, elle permet d’éviter les empiétements de l’Etats et des autres collectivités. Elle donne aux CT le plein pouvoir d’agir et de déterminer des actions.

            Ainsi, les CT peuvent définir ces compétences telles que prévoit la décentralisation, comme étudié ci-contre.

            La clause générale de compétence distingue de ce fait les compétences de l’organe délibérant de celles de l’organe exécutif, en donnant au premier une compétence de principe. 

• Une attribution légale de compétence

Une attribution[21] légale de compétence ou clause attributive de compétence sert à caractériser l’aptitude légale d’une juridiction à accomplir un acte juridique ou à juger un litige ou un procès, en fonction de l’objectif de la compétence définie. A travers ce principe, les Ile autonome et les CT vont pouvoir adopter des dispositifs les permettant d’accomplir leur propre juridiction, mécanisme de protection des biens culturels.

Ce dispositif permet de juger les litiges commis dans les MH et les sites à l’échelle locale. 

• Un pouvoir de substitution et un contrôle de légalité

Le pouvoir de substitution permet de palier (substituer) à l’inaction du pouvoir supérieur (Etat central). En effet, nous avons vu que l’Etat n’a pas adopté un texte d’application à la loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel nationale. Ce dispositif permettrait aux Ile autonome et ses CT d’adopter des dispositifs réglementaires locaux substituant l’absence dudit texte d’application.

Le contrôle de légalité est une compétence de contrôle donnée au préfet de vérifier la conformité des actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Nous avons associé le contrôle de légalité au pouvoir de substitution afin de démontrer que les communes doivent rendre des comptes sur les actes issus de son pouvoir de substitution. Le pouvoir de substitution est une prérogative de puissance publique, un procédé de coercition interne qu’il faut contrebalancer.

• Traduction juridique des dispositifs susmentionnés et des textes existants

La traduction juridique des dispositifs susmentionnés et des textes existants ne peut se faire sans une maitrise des études du terrain. Ainsi, nous avons récolté les témoignes des gestionnaires et sommes appuyé sur les témoignages des autres études pour tenter d’effectuer cette traduction.  Nous admettons que ces propositions peuvent être superficielles au vue de la situation des dispositifs existants, sans application, sans reconnaissance et sans communication.

1. Dégagement d’un mécanisme de protection : vers une clause générale de compétence du patrimoine apparente

Le mécanisme de protection est dégagé sur les différentes ressources existantes suivantes. Les dispositifs publics : le Code de l’Urbanisme et de l’Habitat, la loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel, et les différents dispositifs juridiques liés à la décentralisation : la loi n°11-006/AU portant organisation territoriale de l’Union des Comores, la loi n°11-007/AU portant organisation du scrutin Communal, la loi n°11-147/PR portant  promulgation de la loi n°11-005/AU relative à la décentralisation au sein de l’Union des Comores, l’arrêté n°12-14/GIAN portant promulgation de la loi Statutaire de l’Île Autonome de Ngazidja.

Les dispositifs privés : la loi n°20-020 du 12 décembre 2020, relative à l’organisation Judiciaire en Union des Comores ainsi que les principaux fondamentaux applicables aux litiges de droit privé (droit civil, droit coutumier (article 11 à 13 de la loi du 23 septembre 1987) et le droit musulman. Nous tiendrons évidement en compte d’autres dispositifs tels que le Code Civil.

Les trois dispositifs juridiques complémentaires susmentionnés permettent d’encadrer l’action culturelle et patrimoniale insulaires, régionales et locales. Mais pas que. Ils favoriseront des interventions concrètes comme la promotion des archives, les musées, les services archéologiques, les bibliothèques, la création artistique et artisanale, les œuvres d’arts, le patrimoine, les expressions culturelles et enfin les associations de protection et de valorisation du patrimoine culturel, naturel et immatériel.

En effet, nous avons vu que ces compétences tout juste citées ne sont pas mentionnées nulle par dans les dispositifs existants.

Ces dispositifs permettraient également la mise en place des politiques culturelles insulaires, régionales et locales. Elles déboucheraient sur une prise de conscience collective et par ricochet l’installation d’une communication effective. En effet, les dispositifs manquent dans les dispositifs publics et privés susmentionnés.

Le dernier point crucial dans la mise d’un mécanisme de protection via une clause générale de compétence serait la valorisation des acteurs locaux, associations, collectifs et autres organes à vocations de valorisation, de protection et promotion du patrimoine culturel.

Une clause générale de la compétence sur la culture permettrait de dégager la responsabilité et le rôle de l’Etat dans la promotion du patrimoine culturel et naturel. Elle crée un circuit de décision apparente.   

• Sur la garantie État-propriétaire et acteurs locaux : vers une attribution légale de compétence

L’attribution légale de compétence définit les missions de l’Etat, Ministère de la Culture, la Direction générale des Arts et de la Culture, les Direction régionale de la culture et les organes culturels des CT.

Dans la pratique, les missions générales de l’Etat sont ainsi définies dans les cadres existants. En cas de manquement, les CT auront la capacité de substituer l’inaction de l’Etat envers les propriétaires et les acteurs locaux. En effet, les dispositifs juridiques existants ne prévoient pas d’une manière apparente l’engagement et la garantie de l’Etat en matière du patrimoine culturel. Comment l’Etat doit agir en concert avec les propriétaires des biens et les acteurs locaux ?

• Les objectifs de la clause générale de compétence : la responsabilité de l’Etat

La responsabilité de l’Etat est de fournir l’expertise scientifique, technique et financière. L’établissement des inventaires généraux et spécifiques relèvent également de la compétence de l’Etat. A défaut, les CT peuvent exécuter cette tache en se référant aux mesures de substitutions et d’attribution.

L’Etat doit assurer la politique culturelle globale, de la même manière qu’il définit la politique globale du pays.

Il doit également adopter les textes d’applications des différents dispositifs juridiques existants notamment la loi de 2020.

Enfin, l’Etat est le juge des litiges commis sur les MH et les sites classés. En sa qualité de juge, il doit garantir et protection les propriétaires privés. Il lui revient donc de mettre les pourcentages et les mesures d’intervention dans ces monuments et sites privés afin d’encourager une protection pérenne. Ces pourcentages sont définit selon que le MH ou le site est classés, inscrit ou en zones de grand paysage.

Les sites classés doivent bénéficier d’un pourcentage et d’un degré d’application de l’Etat élevé au vu de l’importance du bien. Pour les MH et sites inscrits l’Etat peut accompagner par des mesures des subsidiarités les CT.

Conclusion du chapitre :

            L’objectif de chapitre était de faire une série de propositions devant conduire à la mise en place d’un texte d’application des cadres normatifs existants. En effet, nous avons vu que la loi principale de la protection du patrimoine culturel et naturel national est en attente d’un texte d’application depuis 2021. Sans ledit texte ladite loi demeurera inapplicable.

 L’essentielle des propositions faites dans ce chapitre relèvent de l’importance et la nécessité des dispositifs juridiques complémentaires. La clause générale de compétence, l’attribution légale de compétence, le pouvoir de substitution légal incarnent ces dispositifs complémentaires.

L’importance de ces dispositifs complémentaires est l’inclusion effective de la société civile et les différents acteurs locaux (la commune, les chefs des villes et des quartiers, les associations, etc.)

CONCLUSION GENERALE

L’étude de la protection des monuments historiques était riche et dense. Elle nous a permis de dresser d’abord un état de lieux sur le cadre juridique de promotion, de protection et de conservation du patrimoine culturel avant de dégager des pistes de réflexions sur la faisabilité de l’inscription des biens à caractère historique, esthétique de nature à justifier la conservation. En ce sens, les deux consultants se sont efforcés à revoir d’une part le cadre d’intervention avant de dégager une protection spécifique des monuments historiques.

Afin de protéger efficacement les six sites retenus, il serait important de renverser la tendance actuelle. L’idéal serait de donner aux acteurs locaux la compétence de protection et de mise en valeur. Autrement dit, la société doit être le garant de la protection de cette valeur universelle avant de donner compétence à l’Etat en matière de contrôle.

Ensuite, il serait intéressant de proposer un texte réglementaire (texte d’application) visant à clarifier les attributions, le fonctionnement et la composition de la Commission nationale en conformité avec l’article 23 de la loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel en Union des Comores. Cette Commission doit assurer le relais entre les différents acteurs du point de vue scientifique. Il serait pertinent de doter à ladite Commission une compétence normative et juridique.

La multiplication des inventaires  et des documentations scientifiques sur les sites des médinas et en dehors (aires patrimoniales) inciterait l’Etat à se doter d’un registre national du patrimoine, tel que préciser dans l’article 23 de la loi de 2020.  

Pour finir, étant dans une société orale avec un droit plural de la terre (droit musulman, droit coutumière et droit moderne), l’Union des Comores doit clarifier la propriété foncière dans le cadre des sultanats historiques et impliquer systématiquement les propriétaires en instituant un partenariat gagnant-gagnant entre l’Etat et les propriétaires selon un classement et inscription.

Pour ce faire, nous proposons ce modèle pour une protection holistique et conforme à la convention de 1972 ratifiée par l’Union des Comores.

La première conclusion qui doit être mise en évidence, conformément aux TDrs est celle d’élaborer des textes à la fois règlementaires et administratifs pour faciliter le montage du dossier des Sultanats. L’ensemble des documents sont listé en Annexe.

La deuxième conclusion est relative à la précision du cadre d’intervention des acteurs. Il n’y a pas une description claire et précise des tâches qui reviennent aux acteurs étatiques et non étatiques en matière de protection du patrimoine. Il faudrait donc revoir ces acteurs et leur donner des rôles précis d’une part, et d’autre part, leur préciser leurs limites d’intervention et leur responsabilité en cas d’immixtion dans d’autres compétences.

La troisième conclusion nous renvoie à former l’ensemble des acteurs dans la mise en œuvre des textes existants et nouer des partenariats gagnant-gagnant.

Par ailleurs, avant de proposer certaines recommandations, nous relevons quelques difficultés pratiques constatées lors de l’étude. Il s’agit principalement de la durée de la mission. Un mois de travail scientifique est très court pour développer une étude de faisabilité d’un dossier d’une envergure nationale. Afin de mener un travail exhaustif, il nous a fallu consulter les rapports finaux des autres experts.   

Le second problème est lié à l’absence des moyens requis lors de la rédaction de la note méthodologique, ce qui pourrait laisser entendre un travail inachevé. A cela peut se rajouter la disponibilité des autres experts pour une compréhension et actions communes.

Un autre problème est lié à l’absence d’un budget propre à nos recherches sur les différents terrains.  

Enfin, l’annulation de certaines réunions et ateliers de consolidation a été également un problème.

Afin d’atteindre les objectifs fixés et gérer efficacement le rapport, les consultants ont pensé à mettre des recommandations à court terme, moyen terme et long terme.

• Recommandations à court terme :
• Réactualiser les textes juridiques régissant la protection du patrimoine en vue de sensibiliser la population civile et les acteurs sur la portée desdits textes pour assurer une bonne protection juridique du site :
• Informer et sensibiliser les parties prenantes sur la protection juridique des sites ;
• Coordonner les interventions des acteurs agissant dans la promotion, conservation et protection et les actions juridiques ;
• Renforcer les textes juridiques existant avec des textes d’applications ;
• Renforcer les textes juridiques existant avec les dispositifs complémentaires discutés dans ce rapport ;
• Dégager les compétences normatives de l’État, du Conseil insulaire et de Gouvernorat dans les cinq compétences dégagées (loi, décret, arrêté, ordonnance, etc.).
• Identifiées les familles/lignées et propriétaires des palais et formaliser des conventions sur la gestion des palais.
• Mettre en place la Commission nationale du patrimoine
• Adopter enfin le décret fixant les missions de la Commission nationale du patrimoine tel que prévu dans la loi de 2020

• Recommandation à Moyen terme
• Créer des textes réglementaires visant à stabiliser ou déterminer les secteurs, périmètres et zone protégées et les conséquences/ litiges y afférentes ;
• Collaborer avec les autorités locales, les artisans locaux, les associations pour l’entretien et la mise en valeur des sites retenus ;
• Prévoir des collaborations avec le Ministère de tourisme pour la mise en valeur à l’échelle régionale.
• Mettre en place des coopérations d’ordre culturel et patrimonial dans la préservation, la promotion de ces deux domaines. 

• Recommandation dans le long terme :
• Impliquer les chercheurs afin d’impulser la recherche d’une manière structurée ;
• Doter la Commission d’attributions en matière de conservation des sites ;
• Mettre en place un système interne de suivi et d’évaluation des Sites pour garantir leur préservation ;
• Mettre en place un système de coordination et d’enrichissement des pratiques de tous les acteurs des 6 sites.

BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES

André Roux, Droit constitutionnel local, ECONOMICA, 1995

Karl-Henri Voizard, Le droit de la culture, Dalloz, 2022

Paul Angoulvent, Sociologie du droit, Presses universitaires de France, 1971,

Pascal Combeau, Les Contrôles de l’Etat sur les collectivités territoriales  aujourd’hui, L’Harmattan, 2007

Jean Gicquel et Jean-Eric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 2022-2023

Groupe de la Banque mondiale, Revue de l’urbanisme des Comores, réimaginer l’urbanisation aux Comores, 2020

Isabelle Savarit-Bourgeois, L’essentiel du droit de l’urbanisme, 15^e édition, 2018-2019

OCPA, Politiques culturelles africaines, 2012

Santi Romano, L’ordre juridique, Dalloz, 2002

T. Olawale Elias, La nature du droit coutumier africain, Présence Africaine, 1961

Florence Renucci et Félix Eboué, Les coutumes dans la fabrique des droits africains, Dalloz, 2021

CADRES LEGAUX

La Constitution de 2018

Le Code du Patrimoine de 2024

François Terre et Philippe Simler, Les biens, Droit civil, Dalloz, 10°édition, 2018

La loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel national de 2020

Le patrimoine face aux enjeux urbains contemporains.

OMPI,  « Droit coutumier et savoirs traditionnels », revue n°7, 2016

Arrêté n°12-14/GIAN, portant promulgation de la loi Statutaire de l’Ile Autonome de Ngazidja, 2012,

Loi n°86-006/AF relative au contrat d’association, 1986

Décret n°11-148/PR portant promulgation de la n°11-0006/AU  relative à l’organisation territoriale de l’Union des Comores, 2011

Décret relative au Régime de la propriété foncière, 1911

Décret n° 15-030/PR , relatif aux Chefs des villages et des quartiers, 2015

Le code de l’urbanisme et de l’habitat de 1986

La loi n°94-022 portant protection du patrimoine culturel national de 1994

La loi n°20-003/AU relative à protection du patrimoine national culturel et naturel de 2021

La loi n°11-005/AU relative à la décentralisation de 2011

Le régime du propriété foncière de 1911

Les arrêtés portant promulgation des lois Statutaires des Îles autonomes 2012

La loi et décrets sur les systèmes des aires protégées de 2018 et 2022

les dispositifs privés : les actes sur les statuts de bien magnwahuli (actes Paul Guy)

Le code civil 2001

La loi sur la propriété domaniale 1969

Le wakf : relevant du cadre juridique musulman

Les dispositifs (arrêtes) des permis de construction

Les dispositifs mnhadj at talibin sur les successions, donations et legs

Annexe

La Constitution de 2018

Le Code du Patrimoine de 2024

François Terre et Philippe Simler, Les biens, Droit civil, Dalloz, 10°édition, 2018

La loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel national de 2020

Le patrimoine face aux enjeux urbains contemporains.

OMPI,  « Droit coutumier et savoirs traditionnels », revue n°7, 2016

Arrêté n°12-14/GIAN, portant promulgation de la loi Statutaire de l’Ile Autonome de Ngazidja, 2012,

Loi n°86-006/AF relative au contrat d’association, 1986

Décret n°11-148/PR portant promulgation de la n°11-0006/AU  relative à l’organisation territoriale de l’Union des Comores, 2011

Décret relative au Régime de la propriété foncière, 1911

Décret n° 15-030/PR, relatif aux Chefs des villages et des quartiers, 2015

Le code de l’urbanisme et de l’habitat de 1986

La loi n°94-022 portant protection du patrimoine culturel national de 1994

La loi n°20-003/AU relative à protection du patrimoine national culturel et naturel de 2021

La loi n°11-005/AU relative à la décentralisation de 2011

Le régime du propriété foncière de 1911

Les arrêtés portant promulgation des lois Statutaires des Îles autonomes 2012

La loi et décrets sur les systèmes des aires protégées de 2018 et 2022

les dispositifs privés : les actes sur les statuts de bien magnwahuli (actes Paul Guy)

Le code civil 2001

La loi sur la propriété domaniale 1969

Le wakf : relevant du cadre juridique musulman

Les dispositifs (arrêtes) des permis de construction  

Les dispositifs mnhadj at talibin sur les successions, donations et legs

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[1] Nous regrettons qu’aux Comores, il n’existe pas une juridiction dument apparente régissant les fouilles archéologiques aussi bien programmée que préventive.  Il n’est donc pas étonnant qu’aucun travail archéologique n’est effectué dans le cadre de ce dossier des sultanats historiques des Comores.

[2] Définition du patrimoine selon l’ UNESCO

[3] Le pouvoir législatif est incarné par l’Assemblée nationale

[4] Le pouvoir exécutif est incarné par le premier ministre/ gouverneur ou par délégation par les préfets, les maires et les assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

[5] Ces actes feront partis des recommandations faites dans le cas de ce travail.

[6] Non ratifiées.

[7] Rapport d’étude historique 2024

[8]L’approbation des programmes économiques, sociales et culturelles, vote les autorisations spéciales etc.

[9]Gere la voirie communale, délivre les permis de lotir et de construire dans le périmètre communal après avis de la commission compétence du Conseil communal et donne les permissions de voirie etc.

[10]   Les sites constituant les sultanats historiques des Comores sont essentiellement privés, évoluant dans un environnement urbain dense, laissant peu de marge à des interventions hasardeuses sans compromettre l’intégrité et l’authenticité des sites. La réconciliation du droit privé et public est une obligation pour une meilleure protection. Notons également que le droit privé aux Comores est peu développé.

[11] Il est donc impératif de préciser que l’absence d’un inventaire interne des sites rend difficile la  protection juridique spécifique. Autrement dit, une protection juridique d’un monument historique (bâtiment) dépend de la définition même du monument.

[12]Le mot secteur est à définir aussi bien juridiquement que matériellement.

[13] La décision d’inventaire relève de la compétence de la Direction en charge de la culture après avis de la Commission nationale de protection du patrimoine culturel (article 27)

[14] La loi prévoit des mesures du déclassement, articles 40.

[15] Article 30.

[16] Le préfet est une figure centrale dans la décentralisation (collectivité territoriale) de l’action publique. Ce qui justifie que la clause générale de compétence du patrimoine est possible.

[17] Article 31

[18] Article 28

[19] Toutefois, l’ensemble des six biens issus du dossier de sultanat sont des médinas, un concentrée des MH.

[20] La décentralisation de 2011. Les niveaux de CT aux Comores sont : la Commune et la Région. Il n’existe pas un niveau départemental.

[21] Une attribution désigne « l’opération consistant à rattacher une action ou une omission données à un Etat » (en droit international).